南方日報訊 上周，省政協人口資源環境委員會“完善城鄉規劃建設管理機制，優化我省國土空間開發格局”座談會透露，珠三角有條件的中心鎮或特大鎮將逐步升格為“縣級市（鎮級市）”，賦予城市的管理權限和發展條件。
作為28個鎮都邁入國家“千強鎮”，4個街道實力只強不弱，“鎮級市”離東莞有多遠？
所有鎮街都有“升格”實力
根據會議透露，若要升格為“縣級市（鎮級市）”，首先該鎮必須是中心鎮或特大鎮。
首先來看“中心鎮”。目前，東莞有13個省中心鎮，分別是石龍、虎門、麻涌、石碣、厚街、長安、寮步、大朗、樟木頭、塘廈、鳳崗、常平、橋頭。
另外，對于“特大鎮”的認定，根據《廣東省鄉鎮機構改革實施意見》標準，總計有三項重要考核指標，分別為鄉鎮轄區常住人口、土地面積、財政一般預算收入，綜合指數達到或者超過300分，將被列為“特大鎮”。根據這項指標，東莞32鎮街也基本位列其中。
照此看來，東莞所有鎮街基本都具備升級“鎮級市”的基礎條件。而且，這些鎮街的經濟實力不可小覷。
據統計部門提供的數據，13個中心鎮有10個去年gdp超過100億元（5個鎮超過200億元），虎門鎮以348.09億元位列第一。鎮本級可支配財政收入全部超過5億元，有7個超過10億元。而在去年全市有17個鎮街園區gdp超過100億元，東城、南城、莞城等城區街道和松山湖園區均位列其中。
部分鎮區已有縣級權限
按照前述會議透露的信息，“鎮級市”的設置并非行政級別的改變，而是以鎮的屬級建設小型城市，賦予城市管理權限和發展條件。
對于鎮級政府管理權限的變化，東莞并不陌生。
2009年8月，東莞選擇石龍鎮、塘廈鎮作為試點啟動簡政強鎮事權改革。2010年7月，在全市石龍、塘廈、虎門、麻涌、石碣、厚街、長安、寮步、大朗、樟木頭、鳳崗、常平、橋頭13個中心鎮和松山湖、虎門港、生態園3個市屬園區全面推開改革。上述鎮和園區都能行使部分縣級政府事權。
在機關設置上，石龍鎮黨政機構設“3辦7局”，塘廈鎮為“3辦8局”。在其余11個中心鎮，黨政機關統一調整為“3辦7局”，機構精簡30%以上。市直部門駐鎮派出機構（國土、公安除外）的人、財、物下放管理，包括人力資源分局、社保分局、交通分局、文化執法分隊和糧所等5個市直派出機構和人力資源服務中心、社保基金管理中心和醫院等3個事業單位。
事權下放是改革的重點。東莞將市一級部門行使的大量縣級事權下放給各中心鎮（園區）行使，使各中心鎮的經濟社會管理權限基本達到縣一級政府的水平。其中，下放給兩個試點鎮的事權共575項，其他11個中心鎮541項，松山湖、虎門港、生態園等三個市屬園區的分別為453項、353項、255項。同時，適當增加各鎮（街）編制。
財權事權統一是改革的另一個重點。東莞從2011年開始對財政管理體制實施改革。現行保留作為市級收入的10家原市屬工業企業下劃屬地鎮街管理，其稅收鎮街參與分成；在基本公共服務上，對鎮街標準支出超過標準收入的給予全額補助；同時，提高個別收入項目鎮街分成比例，按鎮街參與分成工商稅收收入的增長率進行分段獎勵。據測算，經過上述改革，全市鎮一級每年可增加財政收入16億元以上。
賦予縣級權限后，鎮一級行政效率大幅提高，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3—8個工作日，有的甚至縮短約50個工作日，群眾辦事更加便捷。
“鎮級市”將給東莞帶來什么？
專家論道
近日，中山大學教授、博士生導師林江和省社科院區域競爭力研究中心主任丁力就“鎮級市”對東莞的影響接受了南方日報記者采訪。
讓鎮擁有市的地位，是希望做事而不是做官
南方日報：我們注意到，省里所提的“鎮級市”是賦予城市管理權限而不是市級管理權限，一字之別您認為其差別可能會體現在哪些地方？這是不是城鎮化發展的必然趨勢？
林江：省里提的鎮級市的確強調是通過把中心鎮建成鎮級市，并不是行政級別的改變，而只是希望賦予這些中心鎮市級管理權限，這與前兩年東莞曾經提出的擴權強鎮的思路是一致的，差別在于擴權強鎮是地級市把原本屬于市政府才擁有的經濟管理權限下放給鎮政府，但是卻可以根據地級市自身的判斷隨時收回這些經濟管理權限。
既然經濟管理權限可以隨時收回，鎮政府在進行決策的時候會產生機會主義的傾向，即希望在權限可能被收回前作更多對鎮有利的事情或者爭取更多自身的政績而讓權限盡量不會被收回，至于一些對鎮長遠發展有利但是對短期的政績產生作用不大的事情就不愿意去做了。
如果中心鎮可以變成鎮級市，譬如東莞的虎門，假如明確了該鎮級市可以享受縣級政府的經濟管理權限，那么該權限的獲得是法定的，并不是地級市政府想收就收得回去的。
換言之，鎮擁有市的地位是希望做事，而不是做官，其要的是城市管理權或者經濟管理權而不是行政管理權即行政級別。真的做到的話的確在一定程度上代表了城鎮化的發展的必然趨勢。
丁力：這個其實很簡單。市級管理權是按國家的行政級別進行自上而下的劃分，而像廣東省一些經濟規模比較大的鎮，人口幾十萬、gdp幾百億，但行政級別很低，很多人稱之為“人大衣服小”，現在換一件衣服也是很應該的。
不過在我國的這種體制下很可能會出現這樣的問題一個人換了，其他人也會紛紛地跟進，誰都不愿意吃虧。
經濟管理權限有更大的自主權
南方日報：賦予鎮城市管理權限的利弊如何？
林江：賦予鎮城市管理權限會帶來一定的好處。首先，在戶籍管理、城市土地資源利用、交通管理、建立和管理學校和醫院等基礎公共服務設施的權限上有明確的甚至是法定的管理權限；其次，在招商引資、為對地方經濟發展做出貢獻的企業和項目提供稅收優惠、城市規劃和布局的調整等經濟管理權限上有更大的自主權；再次，作為小城市，對于吸引高端人才進入該鎮居住、工作和生活是有利的。
但與此同時也會帶來一些弊端。首先，如果不提高行政級別，在目前我國的行政體制下，鎮和縣級市政府的權限不可能做到完全一樣，譬如在各級政府迎來送往的禮儀安排上，副縣級的鎮級市與縣級市的市長是難以“同臺演出”的；而且，就東莞的情況而言，目前的鎮委書記和鎮長都享受了正縣處級的待遇，其實是屬于“高配”的，如果虎門鎮作為中心鎮變成可以享受縣級市經濟管理或者城市管理權限的鎮級市的地位，虎門市（鎮級市）的副書記、副市長就可以享受副縣處級的行政級別和待遇，下面的職能局的行政級別也會相應提升，公務員“齊齊升官”，這似乎與鎮級市只是賦予城市管理職權而不提升行政級別的說法有矛盾。
丁力：雖然現在說是只提升管理權限不提升行政級別，但管理權限提升了，相當于我已經當上連長了，你只給我一個排長的軍銜，那怎么會有積極性呢？這個口一破的話，也就是遲早的事了。現在討論利弊意義并不大，因為這反映了我國制度的一個核心的問題。政府的管理體制是自上而下的，而經濟總量的擴大是由下而上的，這兩者之間存在矛盾。
統籌發展與下放管理權限不矛盾
南方日報：東莞市去年以來更多強調統籌發展，那下放管理權限對統籌發展的利弊又該如何權衡？
林江：從統籌發展的角度出發，鎮級市的建立的確會帶來一些影響，正面的影響是，如果虎門、長安等中心鎮成為了鎮級市，再配合東莞正在積極醞釀的行政區劃的重新調整，鎮級市有可能憑借其經濟影響力和功能把臨近的類似沙田、大嶺山等鎮“吞并”過來，把“市”做實了，甚至有可能從鎮級市演變為縣級市，充分發揮虎門和長安中心城市的經濟和城市輻射功能，對于東莞的區域經濟發展和資源整合是有利的。
負面的影響是，如果沙田、大嶺山等鎮因為各種原因沒有被虎門、長安“吞并”過來，那么這兩個鎮級市的處境會比較尷尬，因為兩個市的市長和書記的級別與其他鎮的書記和鎮長的級別是一樣的，其他鎮不一定會對虎門、長安經濟整合的建議“買賬”。更有甚者，鎮級市和其他的鎮也是直接對東莞市政府負責，如果市政府的政策資源和行政資源更多地傾向虎門、長安這樣的鎮級市，會造成其他鎮的反彈，認為市政府不是“一碗水端平”，這反而影響了東莞市政府統籌發展的力度。
丁力：其實現在下面意見比較大的就是事權下放，財權上收。統籌發展與下放管理權限要看具體情況，上級政府該收的時候就收，該放的時候就放，放和收不矛盾。
記者手記
“鎮級市”不容易
盡管東莞鎮街對于履行更高層級政府職權有現實基礎也有一定實踐經驗。但要更進一步實現“鎮級市”并不容易。
東莞鎮街雖然都是千強鎮，但發展水平差異也不小。13個中心鎮主要經濟指標最高與最低比較，gdp差4.4倍，鎮本級財政收入差3.1倍，稅收差4.9倍。同時經濟強鎮往往聚合在同一區域，將來誰升格誰不升，可能直接決定誰做區域“老大”。
另一個值得玩味的是，在“鎮級市”升格的信號中，提到的是“賦予城市管理權限和發展條件”。那么這個“城市”是指縣級市還是地級市？
如果是“縣級市”，那和東莞已經開展的簡政強鎮并無實質區別。不過曾有部門表示，未來可能在全市各鎮街推行簡政強鎮，但之后并無更進一步動作。由此可見，即使是為鎮街升格“縣級事權”也不是那么簡單的。
如果要獲得“地級市”的事權，放哪些、不放哪些，放給誰、不放誰，怎么放、怎么管，這些問題會比簡政強鎮下放縣級事權更加復雜。
對于東莞還有一個特殊的問題。過去東莞市鎮村組四輪驅動發展模式已被證明不適應新的歷史條件下發展的需要，所以東莞近年來加大了市級統籌發展的力度。東莞市委書記徐建華不止一次提出過主體功能區建設的戰略，并且已經在水鄉地區十鎮一港付諸實施，并要求其他片區也有相應發展思路。東莞市規劃局有關負責人也表示，東莞正在從過去自下而上的粗放型發展向自上而下的統籌發展轉變。
在這樣的背景下，下放更多縣級權限給鎮街，在方便群眾辦事，提高辦事效率的同時，會不會造成新的資源分散，增加統籌發展的難度？
策劃：南小渭 統籌：段思午 采寫：南方日報記者 段思午 龔名揚 戴雙城